《中共中央 国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》指出，实现碳达峰、碳中和，是以习近平同志为核心的党中央统筹国内国际两个大局作出的重大战略决策，是着力解决资源环境约束突出问题、实现中华民族永续发展的必然选择，是构建人类命运共同体的庄严承诺。2022年3月，国务院总理李克强在第十三届全国人民代表大会第五次会议上作政府工作报告，提出有序推进碳达峰碳中和工作、落实碳达峰行动方案、推动能源革命和推进能源低碳转型等系列举措。
从国际来看，绿色发展已经成为当今世界各国的共识。发韧于18世纪的工业革命不仅带来西方国家财富的迅速积累，同时也给人类赖以生存的生态环境带来沉重的灾难，大气、水和土壤等污染公害事件频发。上世纪60年代，英德法等国开始绿色与环保运动。1962年，美国生态学家蕾切尔·卡逊女士发表《寂静的春天》，深入描述了农药对于环境和人类的危害，引起美国政府和国际社会高度关注，随后各国纷纷立法，加大环境治理力度，不断提升环境质量。 工业革命的另外一个负面影响是，基于煤炭、石油等化石燃料排放的温室气体正在成为人类发展的另外一个威胁。人类活动产生的温室气体排放成为推动全球气候变暖的主要原因，随着排放量不断累积，海平面上升，热浪、野火及低温等极端气候事件发生的频度和强度不断增加。如果不采取行动，世界的平均表面温度将继续上升，本世纪可能上升超过3摄氏度。 2015年9月，世界各国领导人在联合国峰会上通过了“2030年可持续发展议程”。2016年1月1日，2030年可持续发展议程的17项可持续发展目标（SDGs）正式生效。在今后十五年内，随着这些新目标普及所有国家，各国将调动所有力量实现消除一切形式的贫困、战胜不平等和遏制气候变化等目标。为了应对气候变化，各国在2015年12月12日在巴黎举行的联合国气候变化大会上通过了“巴黎协定”。所有国家同意努力将全球气温上升幅度限制在2摄氏度以下，考虑到全球变暖的严重风险，尽量限制在1.5摄氏度。 随着发展中国家的排放在全球排放的份额不断增加，基于自下而上的自主贡献模式逐步取代原有的自上而下的减排模式，在共同但有区别责任和各自能力的原则基础上，包括广大发展中国家在内，各个国家分别提出各自的减排方案，以满足巴黎协定中要求在本世纪中叶实现碳中和的全球目标。 从目前各国的减排路径来看，碳达峰、碳中和具有密切的关系。一是碳达峰是碳中和的前置条件，只有在实现碳达峰的基础上，才能实现碳中和。欧洲国家大多在上世纪后半期或本世纪初就实现了碳达峰，这些国家在实现碳达峰之后，工业领域的碳排放水平不断下降。上世纪80和90年代开始，德国、法国等国家通过关闭煤矿、钢铁企业等方式，压缩煤炭在工业领域的比重。欧洲作为全球气候变化的先锋，在原有2度目标的基础上，进一步强化了对于气候变化的温升目标控制，将1.5度作为欧洲碳中和的主要目标。欧盟在2019年12月通过一项新的可持续增长战略——“欧洲绿色投资和公正过渡机制”，计划动员至少1万亿欧元使欧洲在2050年实现碳中和。疫情期间，欧洲理事会发布了“下一代欧盟”经济复苏方案，将应对疫情危机与之前的可持续增长战略相连接，将7500亿欧元中的30%用于“绿色”支出，包括减少对化石燃料的依赖、提高能源效率、加大对环境和生态的保护等。欧盟刺激计划预计在未来10年增加1%的GDP、创造100万个就业岗位，同时通过投资循环经济，增加70万个就业岗位。 二是碳达峰是短期目标，碳中和是长期目标。从发达国家的碳中和决策历程来看，碳达峰是实现碳中和的阶段性目标。首先，从世界各国的碳达峰路径来看，碳排放达峰之后，会经历一个平台期，随后碳排放水平会持续下降。与些同时，伴随着技术的进步，碳捕集的技术和负排放技术也越来越得到广泛应用，随着规模的扩大，而进入良性循环的状态。一是清洁能源的成本和价格持续下降，通过政府财政补贴的方式逐步为市场配置资源的方式所替代。二是化石燃料的成本和价格不断上升，随着工业革命以来大规模使用化石燃料，其储量也在不断下降，煤炭、石油开采成本不断上升，化石燃料的价格逐渐超过清洁能源的价格，使用清洁能源已经是基于成本和收益的考虑。在这种情况下，燃烧化石燃料的基础不复存在，基于低碳和低排放的产业体系和市场价格机制趋于完善，近零排放技术大规模应用，为碳中和最终实现奠定坚实的基础。 2018年，IPCC在其发布的《全球1.5℃温升特别报告》提出，只有在本世纪中叶实现全球范围的碳中和，才有可能在本世纪末将温升控制在1.5度的范围之内，从而减缓气候变化带来的极端危害。为了实现全球温升控制1.5度的目标，越来越多的国家积极参与到碳中和等气候变化强化行动中。如2017年29个国家在“同一个地球”峰会上签署《碳中和联盟声明》，承诺在21世纪中叶实现零碳排放。2019年9月的联合国峰会上，66个国家承诺实现碳中和目标，并组成了气候雄心联盟；截止到2021年1月，已经有127个国家承诺在21世纪中叶实现碳中和。从目前提出碳中和的国家来看，不丹、苏里南已经实现了碳中和的目标，而英国、瑞典、法国、新西兰等国已经将碳中和写入法律。 美欧等国综合利用法律、行政和经济等手段多管齐下实施减污降碳协同治理，开展包括大气、水和土地等污染与温室气体排放减排治理，取得了良好的效果。2021年5月，欧盟委员会通过了《空气、水和土壤的零污染行动计划》，提出到2050年将空气、水和土壤污染降低至对人类健康和自然生态系统不再有害的水平，打造一个“零污染”的环境；并提出到2030年，空气污染造成的过早死亡人数减少55%、海上塑料垃圾减少50%、环境中的微塑料减少30%、化学农药使用量减少50%和城市生活垃圾减少50%等一系列目标。美国加州《2017年湾区清洁空气计划》实施后，每天分别减少NOx、PM2.5、SO2排放10.3吨、2.8吨和7.6吨,污染物减排带来的空气质量改善可避免每年76例过早死亡。 中国作为最易受气候变化影响的国家之一，实施了积极的应对气候变化国家战略。作为一个缺油少气的国家，煤炭一直是中国能源消费的主力，煤炭消费近年来有一些下降，但是从总体情况来看，还是占到56%左右的份额。2015年，中国政府向联合国提交了国家自主贡献文件，提出至2020年中国政府二氧化碳排放要在2005年基础上完成减排40%-45%，2030年中国政府要在2005年基础上减排60%-65%。经过“十三五”的不懈努力，截止到2020年，二氧化碳排放完成减排48.4%,超额完成了减排任务。 在2020年第七十五届联合国大会一般性辩论上，习近平主席提出到2030年前实现碳达峰，到2060年前实现碳中和的目标。在2021年中共中央政治局第二十九次集体学习时，习近平总书记指出，“十四五”时期，我国生态文明建设进入了以降碳为重点战略方向、推动减污降碳协同增效、促进经济社会发展全面绿色转型、实现生态环境质量改善由量变到质变的关键时期。实现低碳发展已经成为中国未来中长期发展的重要内容。 在能源转型方面，基础设施的锁定效应决定了短期内很难改变现有的能源结构。碳中和目标的提出，需要在有限的时间内对现有的能源生产和消费结构进行调整和优化。 一是对现有的能源消费结构进行低碳化改造。对于高耗能高排放的行业，除传统的关停并转之外，还要增加对于碳捕集技术及负排放技术的投入，如电力行业通过增加CCUS设施，捕集发电过程的二氧化碳，并在后端应用到驱油或再产业化。 二是对现有的能源结构进行调整，发展低排放或无排放技术。现在技术路线是增加对于风能、太阳能、潮汐能以及核能、氢能等的开发利用，逐步增加其在能源供给结构中的比重，但是这些技术受制于技术进步的速度等众多因素。例如在当前储能技术还没有取得重大突破的情况下，煤电调峰依然是弥补风能和太阳能等间歇性能源的主要选择。在氢能领域也面临同样的困境，高额的制氢和储运成本制约了氢能源利用，以煤制氢为代表的技术成本最低，但是其依然需要消耗煤炭，液氢的储运所需要的高压等限制了氢能的推广和利用。 因此，结合能源结构的调整，无论是供给侧还是消费侧，都还有很长的一段路要走。 在产业结构调整方面，在碳达峰碳中和语境下产业结构调整具有了新的内涵。 一是碳排放水平成为产业结构调整的内在标准。从传统的产业结构调整来看，既包括产业之间结构的调整，同时也包括产业内部结构性调整。就涉及产业而言，覆盖了农业、工业、建筑、交通和服务业等多个领域，既涉及本身由于直接或间接使用化石能源而产生的碳排放，同时，也包括甲烷（CH4）、碳氟氢化物（HFCs）、六氧化硫（SF6）等非二氧化碳的排放，并且随着工业领域二氧化碳的排放水平达到峰值，非二氧化碳的排放也需要纳入减排视野，尽管非二氧化碳在数量级上与二氧化碳本身相差较多，但是其热辐射效应却很高。以SF6为例，如果二氧化碳温室效应为1来计，在百年尺度下，SF6是其2.35万倍。SF6主要应用于输配电设备，是目前已知的温室效应最强的温室气体。为了降低燃煤发电排放的温室气体，在世界各国积极发展绿能如风能、太阳能及天然气发电的同时，电网需要加大对于变压器、断路器等电力交换设备的投入，这些设备大多使用SF6作为绝缘介质。欧盟2017年SF6的总排放量为673万吨CO2，相当于130万辆汽车行驶1年的排放量。据不完全统计，到2030年，全球使用SF6的电力交换设备将增加75％。因此，考虑碳中和过程，既要考虑二氧化碳的排放，也要考虑非二氧化碳的排放，最终实现所有温室气体的中和。 二是产业内部结构的低碳化。基于化石燃料的高碳产业结构不能再按原有的产业顺序和附加值分类方式进行结构调整，现有产业结构的低碳化是未来产业结构面临的重要挑战。无论是在第一产业还是在第二、三产业中，无论是传统的电力制造还是高新技术行业，都将以碳排放水平进行调整。这将涉及农牧业中的畜牧养殖，工业部门的电力、钢铁、石化和第三产业中的交通物流、互联网等多个领域。在这层含义下，产业结构的低碳化是全面的低碳化，是对于碳基产业的颠覆性改造。与发达国家长达六七十年碳中和时间相比，中国只有三十年的时间。整体产业体系的低碳化是未来面临的重大挑战，特别是在中国，以煤、油为主的产业结构将进行深刻的变革。 三是对于基于低碳的新兴产业的培育。对于碳基产业的调整需要培育新的产业，并提升整个社会的福利水平。低碳发展不是开历史的倒车，回到田耕手织的原始状态，而是社会文明演进的一次净化。正如工业革命时期以汽车取代马车一样，今天需要用更为清洁的能源取代带来污染和温室气体的高碳工业体系。如同人类社会之前由技术革新所带来的社会进步一样，培育新的低碳甚至零碳社会需要时间成本。无论是风能、太阳能、氢能、核能，还是将来的负排放技术，都有各自内在的发展逻辑和技术路线，低碳转型为这些产业的加速发展提供了机会。技术的更新迭代没有止境，基于碳中和的技术研发也不是空中楼阁，纵观技术革新的发展历程，其中交织着偶然和不确定性，并且会受到市场与资本等因素的制约，是一个收益与风险并存的演进过程。 在区域发展方面，地区发展不均衡是一种常态，既受到区位、文化和资源禀赋等因素的影响，同时也受到产业分工、人才和政策等因素的影响。总体来看，中国区域发展不均衡长期存在，特别是在产业结构调整过程中，碳中和对于地区发展的不均衡具有明显的影响。 根据中心—溢出理论，产业的演进遵循由中心产业集群逐步扩张的过程。就目前而言，东部沿海省份的煤炭、矿产等基本由外部输入，经过多年的产业结构调整，高耗能高排放的行业大多已逐步转移至中西部地区。例如北京、上海等二产比重较低，三产比重已达到80%以上，产业结构转型为碳达峰和碳中和奠定了良好的基础。一些产业结构较重的省份，如山东、内蒙古和山西等，在转型和培育新动能方面面临着巨大的压力，如电厂、化工、制造等行业都有投资周期。据不完全统计，国内大中型燃煤电厂运行时间大多较短，与其30-40年运行周期相比大多只有10多年的时间，短期难以完全关闭，国内经过多年的“上大压小”，30万千瓦以下的落后机组大多已经淘汰完成。高碳锁定效应对于这些产业结构偏重的地区具有较大的转型压力。另外，中西部地区钢铁、制造、建材、化工等产业布局较多的省份，也同样面临产业结构调整压力。“十四五”规划明确提出，支持有条件的地方率先达峰。一是避免一刀切，二是考虑到不同地方的条件差异，允许国内不同地方制定不同的达峰时间表。 在投融资方面，欧美主要发达国家纷纷加强气候领域的投入。欧盟委员会预计实现2030年气候与能源目标，每年需要2600亿欧元的额外投资；欧洲投资银行承诺在未来十年支持1万亿美元的气候行动和环境可持续性投资。美国拜登政府也大力推进绿色能源投资，在其上任伊始，就提出“到2035年，通过向可再生能源过渡实现无碳发电；到2050年，让美国实现碳中和”。为了实现美国的“3550”碳中和目标，拜登政府计划拿出2万亿美元，用于基础设施、清洁能源等重点领域的投资。 对于中国碳中和投资规模，不同的机构有不同的分析。清华大学气候变化与可持续发展研究院研究估算，在温度升幅被控制在2或1.5摄氏度目标下，未来30年中国能源系统需要新增投资约100万亿至138万亿元，意味着每年的相关投资约占GDP的1.5%至2.5%以上。高盛研究报告称，到2060年，中国清洁能源技术基础设施投资规模将达到104万亿元，净新增4000万个工作岗位并推动经济增长。尽管各家对于未来投资的测算不尽相同，但是面对未来碳中和巨大的成长空间，每年万亿元级别的投资规模，将会对中国的产业结构产生重大的影响。 碳中和是一场深刻的社会革命，它不仅颠覆了工业革命以来以化石燃料为基础的现有经济体系，而且创造了新的行业和产业盈利模式。碳中和作为基于气候危机的解决方案，尽管现在全球还没有统一的标准和行动指南，但是世界各国已经启动了碳中和进程。同时，这也是一场无形的竞争，发达国家利用自身的技术优势和标准优势，通过设置市场壁垒、征收碳关税等手段不断保持自身的领先优势。例如欧盟宣布2026年实施的碳边境调节机制，就是通过对没有实施减排机制国家征收边境调节税，以防止碳泄漏的名义，强化自身在全球气候变化领域的话语权。 从中国改革的历程来看，每一次重大改革都面临着严峻的挑战，都涉及制度的结构性调整。碳达峰碳中和对于中国发展既是挑战，也是机遇。与以往不同的是，中国在全球气候治理方面已经成为积极的参与者、贡献者和引领者。碳达峰碳中和不仅是国内生态文明建设的深化，也是中国向国际社会提供公共产品的重要领域，是国内大循环国际双循环的布局的必要组成部分。 中国积极应对气候变化作为推进生态文明建设、经济社会高质量发展和生态环境高水平保护的重要途径，实施积极应对气候变化国家战略，把应对气候变化工作融入到国家经济社会发展中长期规划，通过法律、行政、技术、市场等多种手段，推动传统产业转型升级和新兴产业发展，推进新型城镇化建设，加速完善气候投融资体系，主动控制温室气体排放，推广绿色生产方式和生活方式。 总体来看，碳达峰碳中和是一项系统工程，涉及法律、经济和社会的方方面面。依法治国是国家治理体系和治理能力建设的必然要求。从立法来看，气候变化立法在积极推进之中。作为未来碳中和社会的基本关系的依据，当前包括碳达峰碳中和法律地位、协同治理等问题需要进一步凝聚共识，因此加快立法进程是未来推进碳中和工作的重中之重。 从经济角度来看，碳中和是当前社会经济体系的一场深刻革命，不仅仅是之前对于生态环境损害的成本内化，而且是经济运行机制的一种调整，涉及经济工作的各个领域，既包括电力、钢铁、化工、水泥等传统行业，也涉及金融、信息、国际贸易和基础设施等多个领域。从政策制定的角度看，需要根据未来碳中和的要求，全面评估当前政策的适配度和可行性。从财政政策来看，伴随公共财政制度改革的进一步深化，财政主要发挥引导性功能，减少对于行业的直接补贴，充分发挥产业基金的引导功能，培育和引导碳中和产业的发展壮大。从税收政策来看，碳税作为碳定价机制的硬约束手段，需要与现行的税收机制统筹考虑，在不增加总体税负水平的基础上，通过调整税种结构，或在现行的环境税收中增设碳税，或者单独设立碳税，税收收入主要用于推进低碳产业体系的构建。 市场要在碳中和体系中发挥基础性功能。建立统一的碳市场，充分发挥价格机制对于行业的优胜劣汰导向作用。打通部门碳排放权、用能权和排污权管理职能，在完善市场价格发现机制的基础上，实现数据共享、指标共用和管理共治，提升减污降碳的协同效应。此外，加强国内碳市场与国际碳市场衔接，包括方法学、行业标准和交易规则等方面，加强互认互通，共同防止碳泄漏。在国际贸易中，加强与WTO的合作，加强对于国际贸易产品的碳监管，防止单边绿色贸易壁垒对中国的不利影响。 对于工业、交通、建筑和电力等基础行业，推进存量投资的低碳化，加大产业结构调整的力度，逐步淘汰高耗能高排放高污染的行业，利用碳市场等机制，在现在电力交易的基础上，逐步纳入钢铁、化工、建材等行业，确立碳市场的总量，利用价格机制加快企业的技术进步和产业升级。此外，还要积极培育新型业态，加快技术进步，例如钢铁产业，加强与国际钢铁行业碳排放水平对接，鼓励短流程炼钢，采用电炉技术或氢能炼钢，对标国际标准，尽早将我国1吨粗钢的排放水平由1.7-2.3吨二氧化碳降到小于1吨二氧化碳的水平。 中国政府提出碳达峰碳中和承诺，赢得国际社会的赞誉。习近平主席在多个国际场合都表明了中国的立场。正如他在中共中央政治局第二十九次集体学习时强调的，中国“要积极推动全球可持续发展，秉持人类命运共同体理念，积极参与全球环境治理，为全球提供更多公共产品，展现我国负责任大国形象”。 2022年，中国继续坚持新发展理念，保持加强生态文明建设的战略定力，坚定不移走生态优先、绿色发展之路，持续推动绿色低碳循环发展，为子孙后代福祉保护我们的地球家园。 【本文系国家社会科学基金重大项目“积极参与和引领应对气候变化国际合作研究”（21ZDA089）的阶段性成果】 （作者单位：国家应对气候变化战略研究和国际合作中心）
