政策解读丨完善新能源利用率管理机制 支撑新能源高质量发展

完善新能源利用率管理机制，支撑新能源高质量发展

电力规划设计总院

近日，国家能源局印发《关于做好新能源消纳工作 保障新能源高质量发展的通知》（以下简称《通知》），对完善新能源利用率管理机制，支撑新能源高质量发展，加快构建新型电力系统和新型能源体系，推动实现“双碳”目标，具有重要意义。

一、科学优化新能源利用率目标，适应新形势下新能源高质量发展需要

（一）利用率目标管理有效引导了新能源高效消纳利用

“十三五”期间，为促进新能源消纳，国家发展改革委、国家能源局印发《清洁能源消纳行动计划（2018—2020年）》，从源网荷储各侧及体制机制等方面提出了重点举措，并首次提出了全国及重点省份新能源利用率目标，对引导各地多措并举迅速提升新能源利用率、提高新能源发展质量起到了有效作用。2019年全国平均风电利用率为96%、光伏发电利用率为98%，提前完成2020年全国风电利用率力争达到95%左右、光伏发电利用率高于95%的目标。

（二）新形势下适当放宽利用率目标有利于为新能源发展留有更多空间

“双碳”目标提出后，我国新能源发展进一步提速，截至2023年底，我国新能源装机总规模已达到10.5亿千瓦左右，约为2020年底的两倍，虽然全国新能源利用率自2019年以来持续保持在95%以上的较高水平，但部分地区、部分时段消纳压力已有所显现。2023年，蒙西（93.2%）、青海（94.2%）风电利用率相对较低；西藏（78.0%）、青海（91.4%）光伏发电利用率相对较低。若在新能源消纳困难地区仍然维持新能源利用率95%以上水平，考虑当前系统存量调节能力已经基本挖潜，需要新增建设大量新型储能等调节资源，经济代价较大，推升全社会用能成本，不利于新能源大规模可持续发展。《通知》提出“科学确定各地新能源利用率目标”“部分资源条件较好的地区可适当放宽新能源利用率目标，原则上不低于90%”。考虑到风电、光伏发电成本相比于2010年已下降超过40%、80%，适当放宽新能源利用率目标，新能源项目的合理收益率仍能得到保障。从系统最优的角度统筹开发和消纳，适当放宽资源条件较好、新能源发电成本较低、系统消纳成本较高地区的新能源利用率目标，可为新能源发展留有更多空间。同时，设置90%的利用率目标下限，可防止新能源利用率短期内大幅下降。

（三）利用率目标需根据消纳形势动态评估

《通知》提出“新能源利用率目标根据消纳形势开展年度动态评估”“国家能源局会同有关单位进行全国统筹，必要时对部分省份的目标进行调整”。新能源规模、系统调节能力、新能源利用率三者密切相关、相互影响。各地新能源规模、系统调节能力情况逐年变化，新能源建设周期一般为半年左右，调节能力建设进度有快有慢，其中煤电灵活性改造按照国家制定的年度计划稳步推进，抽蓄建设周期一般为5—7年，新型储能建设周期虽与新能源基本匹配，但考虑技术经济性，当前新型储能配置时长一般为2—4小时，无法满足部分新能源占比较高地区长时间尺度调节需求。因此新能源利用率目标既要因地制宜，又要统筹新能源和调节能力建设规模、时序和成本变化趋势，结合消纳形势动态优化调整。

（四）市场化方式消纳是未来发展趋势

《通知》提出“充分发挥电力市场机制作用”，从优化省间电力交易机制、推动新能源参与电力现货市场、探索分布式新能源参与市场交易、打破省间壁垒、建立健全区域电力市场等方面提出促进新能源市场化消纳的电力市场机制，有利于激发市场活力，进一步拓宽消纳空间、提升新能源消纳利用水平。从国际上来看，欧美国家电力市场体系相对较为完善，新能源主要通过市场化方式消纳，对利用率不设置管理目标。我国电力市场建设仍在持续推进，当前仍需通过合理设置利用率目标来稳定社会各方预期，指导行业有序发展。未来随着全国统一电力市场的建设和市场机制的不断完善，新能源将逐步转变为市场化方式引导消纳。

二、强化新能源利用率目标管理和执行，统筹新能源发展和系统消纳能力提升

（一）优化新能源利用率目标管理方式

《通知》提出“优化新能源利用率目标管理方式”，明确了各方在新能源利用率执行方面的责任。省级能源主管部门对本地区新能源利用率目标承担总体责任。一方面，需于每年一季度组织有关单位开展研究，充分考虑新能源发展、系统承载力、系统经济性、用户承受能力等因素，并与本地区电网企业、发电企业充分衔接后，提出当年新能源利用率目标。另一方面，需合理制定新能源年度开发方案和配套消纳方案并组织落实，保障新能源利用率目标完成。电网企业需围绕新能源利用率目标，持续完善消纳保障措施，提升电网资源配置能力。对实际利用率未达目标的省份，国家能源局以约谈、通报等方式予以督促整改。

（二）统筹优化新能源年度开发方案和配套消纳方案

《通知》提出“省级能源主管部门根据当年可再生能源电力消纳责任权重目标及新能源利用率目标，确定新能源年度开发方案和配套消纳方案”。一方面，在一定的消纳方案下，可再生能源电力消纳责任权重目标和新能源利用率目标是新能源发展规模的重要指引，各地能源主管部门需进一步细化新能源的开发布局和投产时序，合理制定新能源年度开发方案，有序安排新能源项目建设。对于集中式新能源，需具体到项目，明确消纳方向和消纳条件；对于分布式新能源，需结合配电网承载力合理布局；对于沙漠戈壁荒漠地区大型风电光伏基地，需结合配套特高压通道开工建设时序，统筹推进新能源项目建设。另一方面，加强系统调节能力建设、采取消纳能力提升措施可进一步扩大新能源消纳空间，提升新能源发展规模。各地能源主管部门需加强顶层设计，结合本地新能源发展意愿，统筹煤电灵活性改造、抽水蓄能、新型储能等各类调节性资源建设，电网侧、负荷侧及市场机制等措施，综合考虑技术经济性，系统优化新能源年度开发方案和配套消纳方案。

三、规范消纳数据统计管理工作，科学反映新能源真实消纳利用水平

（一）明确新能源利用率统计口径

国家能源局《风电场利用率监测统计管理办法》（国能发新能规〔2022〕49号）和《光伏电站消纳监测统计管理办法》（国能发新能规〔2021〕57号）（以下简称《办法》）均给出了两种利用率计算方式，即考虑全部受限电量的利用率和仅考虑系统原因受限电量的利用率，但未明确应按哪一个计算口径报送利用率，导致部分发电企业选择全部受限电量的利用率进行统计和报送，与电网企业统计的仅考虑系统原因受限电量的利用率不一致。《通知》明确新能源利用率按仅考虑系统原因受限电量的情况计算，能够排除不可抗因素、并网调试、计划检修、市场化交易决策不当等特殊因素影响，更加科学地反映新能源真实的消纳利用水平。《通知》同时要求电网企业明确并公布特殊原因受限电量的认定标准及计算说明，有利于进一步统一发电企业和电网企业的利用率计算方式，确保双方计算结果一致。

（二）强化新能源消纳数据的校核和披露

《通知》提出，发电和电网企业要严格按照《办法》要求，向全国新能源电力消纳监测预警中心（以下简称中心）报送相关基础数据，配合中心做好数据统计校核工作；电网企业要向其电力调度机构调度范围内的新能源电站披露相关数据；国家能源局派出机构开展监督检查，督促相关单位如实统计、披露数据。下一步，中心将积极做好校核工作，提升统计数据准确性，准确反映新能源消纳利用水平，服务新能源高质量发展。（刘世宇 刘强 王雅婷 汤兰西 崔阳）