欧盟碳边境调整机制真的要到来了吗?

欧洲议会近日以144票支持，70票反对和181票弃权通过了提出建立“碳边境调整机制”（Carbon Border Adjustment Mechanism, CBAM）的决议，这意味着欧盟对进口高碳产品征收碳税更近一步[1]。碳边境调整机制由欧盟委员会（European Commission）提出，该机制的主要目标是通过避免“碳泄漏”（carbon leakage）来应对气候变化，以实现《欧洲绿色协议》（European Green New Deal）承诺的2030年减排目标以及2050年达到气候中和目标并保护欧盟自身企业竞争力。所谓碳泄漏是指采取严格碳减排措施的国家或地区将高耗能产品的制造及生产转移到未采取碳减排措施或碳排放管制较松的国家或地区，导致其碳排放量增加。之前有报道指出欧盟碳边境调整机制即将开始实施，但欧洲议会通过提出建立碳边境调整机制的决议只是欧盟正式实施该机制的第一步，后续碳边境调整机制还需要通过欧盟立法程序才能正式开始推行。欧盟如何对碳边境调整机制进行立法，何时开始实施碳边境调整机制，以及碳边境调整机制实施后会对中国带来哪些影响，本文将对上述问题进行解答。

欧洲议会虽然支持碳边境调整机制的建立，但后续欧盟立法的过程还是较为复杂的。欧盟通常采用的普通立法程序（Ordinary Legislative Procedure）主要由三个机构共同完成，分别是欧盟委员会、欧洲议会（European Parliament）和欧盟理事会（Council of the EU）。欧盟委员会是欧盟的行政机构，大致相当于一个国家当中的中央政府，是欧盟立法的唯一发起者，但没有立法权。欧洲议会相当于下议院，由欧盟成员国各国公民直接选举产生，是欧盟的监督、咨询、和立法机构。欧盟理事会相当于上议院，由欧盟成员国部长级代表组成，是欧盟立法与决策机构[2]。因此，如果碳边境调整在欧盟层面立法，需要走欧盟普通立法程序，其实欧盟还有特殊及简单立法程序，首先需要欧盟委员会提出法案，欧洲议会和欧盟理事会共同修订和批准，主要立法流程参见图1。

欧盟委员会提出法案后，欧洲议会将对提案进行“一读”，“一读”期间，欧洲议会对提案进行审议，可能通过提案或提出修订。之后，欧盟理事会对提案进行“一读”，理事会可与议会的立场保持一致，在这种情况下，提案将被通过；若理事会对提案提出修订，提案将被退回议会进行“二读”。“二读”期间，议会将审查理事会的修改建议，若批准理事会的建议，则提案通过；若不通过理事会的修改建议，则整个提案立法程序终止；或者，议会再次提出修订提案，提案将退回理事会进行“二读”。理事会“二读”期间将审查议会的二读立场，若批准通过议会提出的修订提案，则该提案通过；若理事会不批准修订提案，将召开调解委员会（Conciliation Committee）来解决理事会与议会之间的分歧。由欧洲议会议员和理事会代表们所组成的调解委员会将尝试就共同修正案达成协议。若未达成共识，则调解失败，整个提案立法程序终止；若达成共识，则将其转发给欧洲议会和欧盟理事会进行“三读”[4]。据统计，85%的提案在“一读”期间获得批准，13%在“二读”获批，剩下仅有2%纳入调解程序。

欧盟委员会将于今年6月提交有关碳边境调整机制的立法提案，该提案的主要内容例如碳边境调整机制具体形式、覆盖产品范围以及收益使用等都正在讨论中，这将导致法案制定过程缓慢。欧洲议会议员之前提议应在2023年前开始推行欧盟碳边境调整机制，但欧盟立法流程和谈判过程是漫长的，可能需要数月甚至更长的时间才能达成协议，2023年开始实施碳边境调整机制只是预期设想。

如果欧盟碳边境调整机制正式开始推行，短期内我国出口贸易将会受到影响。首先，欧盟碳边境调整机制下的税收开征短期内会增加我国出口企业的出口成本。根据对外经济贸易大学国际低碳经济研究所、国家发改委能源研究所等单位联合发布的报告对碳关税为我国出口贸易造成的影响进行了测算，即西方发达国家一旦开征碳关税，我国金属冶炼及加工业、非金属矿物制品业、造纸及纸制品业和有色金属冶炼及加工业这四大能源密集型产品生产部门将极大增加生产成本[5]。我国今年正式启动全国碳市场，目前碳市场覆盖范围仅有电力部门，但其他碳密集行业很有可能会在接下来的几年内纳入全国碳市场，届时欧盟碳边境调整机制对这些高碳行业的影响将逐步减弱。

其次，碳边境调整机制的实施将使得我国产品在欧洲市场上缺乏竞争优势。据学者测算，碳关税将对我国整体经济造成极大负面影响，其中对15个工业品部门的产量均产生影响，而这些出口部门是我国外贸出口大户。因此，如果碳边境调整机制一旦实施，将直接抬高碳密集型产品生产企业的生产成本，削弱产品竞争力。

最后，碳边境调整机制可能会导致我国高碳产业的离岸发展。为规避高额碳关税，我国国内出口产品生产商可能会将生产基地进行跨国转移，直接到进口国投资建厂。但我国劳动力成本呈逐年上升的趋势，制造业向境外转移将导致我国产业的大量外移，劳动就业率的下降，国内消费乏力等结果；与其这样，不如加速国内碳市场的发展，[5]避免碳关税的同时还能提高自身的产品的国际竞争力（与没有碳定价的地区相比）。退一步说，欧盟碳边境调整带来的碳成本导致产品交易成本提高，将增加的这部分碳成本转移给欧盟消费者承担，这也在情理之中。

从欧盟立法程序来看，碳边境调整机制的正式实施具有很高的不确定性，2023年开始实施仅是预期想法。虽然短期内欧盟碳边境调整机制将对我国出口贸易产生较大影响，但从长期来看，碳边境调整机制能够促进我国碳市场的发展以及企业节能减碳的积极性。为尽量避免欧盟碳边境调整机制下征收的碳税，我国各行各业将会朝着绿色、低碳的方向发展，例如企业寻求低碳技术或使用新型可替代的低碳或零碳资源，并且提高企业资源利用率来促进企业低碳减排，进而为我国“3060”的气候承诺作出贡献，推动碳中和目标的实现。