光伏项目用地的合规性

在“碳达峰、碳中和”的大背景下，光伏太阳能和新能源汽车可谓是炙手可热。以光伏和风电为主的可再生能源项目经过激烈的“跑马圈地”，基本把适合建设的土地圈得差不多了。未来光伏项目将选择更偏僻的戈壁、荒漠等土地，或者选择与农田、草地、林地等特殊土地进行“互补”或“一体化”的共存方式。

国家为支持光伏发电产业发展，明确用地管理政策，国土资源部、国家林业局等部门先后制定若干政策性文件。2015年国土资源部等六部委联合发布的《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》（国土资规〔2015〕5号，以下简称“5号文”）、国家林业局2015年11月印发了《关于光伏电站建设使用林地有关问题的通知》（林资发〔2015〕153号）、2015年12月国土资源部发布《光伏发电站工程项目用地控制指标》、2016年10月《国土资源部办公厅关于光伏发电用地事项的函》（国土资厅函〔2016〕1638号，以下简称“1638号文”）、2017年9月国土资源部国务院扶贫办国家能源局联合印发的《关于支持光伏扶贫和规范光伏发电产业用地的意见》（国土资规〔2017〕8号，以下简称“8号文”），部分地方政府也出台了相关政策，对光伏项目项目用地做出规范和界定。

目前光伏发电项目用地主要参考5号文、1638号文、8号文等政策以及《土地管理法》等相关法律，下面对上述法律政策进行探讨。

一、光伏发电项目涉及用地方面相关政策法规

（一）5号文

5号文明确了未利用地和农用地使用方式。

“光伏、风力发电等项目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的，对不占压土地、不改变地表形态的用地部分，可按原地类认定，不改变土地用途，在年度土地变更调查时作出标注，用地允许以租赁等方式取得，双方签订好补偿协议，用地报当地县级国土资源部门备案；对项目永久性建筑用地部分，应依法按建设用地办理手续”。因此，针对光伏方阵用地，签署租赁和补偿合同即可，不需要办理变更土地性质手续；针对综合楼、升压站、塔基线路等永久性建筑用地部分，需要办理转为建设用地手续。

“对建设占用农用地的，所有用地部分均应按建设用地管理”。无论光伏方阵用地还是其他永久建设用地，均需要办理转为建设用地手续。

（二）1638号文

“支持使用未利用地和存量建设用地发展光伏发电。对于之前已经使用农地建设的“农光结合”、“渔光一体”光伏发电项目，地方各级国土资源部主管部门应会同相关部门加强跟踪监测，发现新情况、新问题及时报部。对于使用农用地新建光伏发电项目的，包括光伏方阵在内的所有用地均应按建设用地管理，依法履行规划、计划、转用、征收、供应手续。”因此，1638号文“默认”5号文出台前已使用农用地建设的“农光互补”光伏发电项目，可以按照现有的方式继续使用土地，但使用农用地新建项目，要严格按照5号文执行。

（三）8号文

8号文在5号文和1638号文基础上进一步解决光伏方阵占用除永久基本农田以外的农用地按建设用地管理的问题，同时增加了对光伏扶贫项目的用地支持，对促进光伏发电项目发展意义非凡。

1、光伏扶贫项目用地

光伏扶贫项目是指对深度贫困地区脱贫攻坚中建设的光伏发电项目，以及国家能源局、国务院扶贫办确定下达的全国村级光伏扶贫电站建设规模范围内的光伏发电项目。

分类管理的要求具体为变电站及运行管理中心、集电线路杆塔基础用地按建设用地管理，各地在编制土地利用总体规划和年度土地利用计划中应予以重点保障，并依法办理建设用地审批手续；场内道路用地可按农村道路用地管理；光伏方阵使用永久基本农田以外的农用地的，在不破坏农业生产条件的前提下，可不改变原用地性质；采用直埋电缆方式敷设的集电线路用地，实行与项目光伏方阵用地同样的管理方式。

2、光伏复合项目用地

虽然8号文没有明确利用农用地复合建设的光伏发电站项目具体定义，但一般指“农光结合”、“渔光一体”等农业业态和光伏发电一体建设的项目。并且8号文要求省级能源局、国土资源主管部门商同级有关部门，在保障农用地可持续利用的前提下，研究提出本地区光伏复合项目建设要求（含光伏方阵架设高度）、认定标准，并明确监管措施，避免对农业生产造成影响。

分类管理的要求具体为变电站及运行管理中心、集电线路杆塔基础用地按建设用地管理，依法办理建设用地审批手续；场内道路用地可按农村道路用地管理；利用农用地布设的光伏方阵可不改变原用地性质；采用直埋电缆方式敷设的集电线路用地，实行与项目光伏方阵用地同样的管理方式。

此外，除符合8号文规定的光伏扶贫项目及光伏复合项目外，其他光伏发电站项目用地应严格执5号文件规定。

（四）其他土地规定

1、林地

国家林业局针对林地的使用出台了针对性规定，明确了林地使用的范围和需要办理的手续。

光伏电站使用林地的范围：①各类自然保护区、森林公园（含同类型国家公园）、濒危物种栖息地、天然林保护工程区以及东北内蒙古重点国有林区，为禁止建设区域。其他生态区位重要、生态脆弱、地形破碎区域，为限制建设区域；②光伏电站的电池组件阵列禁止使用有林地、疏林地、未成林造林地、采伐迹地、火烧迹地，以及年降雨量400毫米以下区域覆盖度高于30%的灌木林地和年降雨量400毫米以上区域覆盖度高于50%的灌木林地；③对于森林资源调查确定为宜林地而第二次全国土地调查确定为未利用地的土地，应采用“林光互补”用地模式，“林光互补”模式光伏电站要确保使用的宜林地不改变林地性质。

管理要求具体为光伏电站建设必须依法办理使用林地审核审批手续。采用“林光互补”用地模式的，电池组件阵列在施工期按临时占用林地办理使用林地手续，运营期双方可以签订补偿协议，通过租赁等方式使用林地。

2、草原

根据《草原征占用审核审批管理办法(2014修订)》，第六条矿藏开采和工程建设确需征用或使用草原的，依照下列规定的权限办理：（一）征用、使用草原超过七十公顷的，由农业部审核；（二）征用、使用草原七十公顷及其以下的，由省级人民政府草原行政主管部门审核。第十条草原征占用单位或个人应当向具有审核审批权限的草原行政主管部门提出草原征占用申请。

但是，目前没有明确光伏方阵是否属于建设工程项目范畴，在实际操作中，光伏方阵租赁使用草原基本未严格按照草原规定纳入建设工程项目监管。

二、光伏发电项目用地的取得方式

（一）租赁方式取得

根据上文提到的各项用地政策，在不改变土地性质等前提下，建设光伏方阵用地可以通过租赁方式取得。

1、租赁集体土地

（1）直接从农村集体经济组织租赁的农村土地

根据《中华人民共和国农村土地承包法（2018修正）》相关规定，发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。

（2）通过农村土地承包经营权流转方式租赁的集体土地

根据《中华人民共和国农村土地承包法（2018修正）》、《农村土地承包经营权流转管理办法》相关规定，承包方与受让方达成流转意向后，以转包、出租、互换或者其他方式流转的，承包方应当及时向发包方备案。

2、租赁国有土地

与县级国土资源部门或国有土地权利主体签订国有土地租赁合同，履行其国有土地租赁管理内部手续。

（二）出让方式取得

出让是国有建设用地供应的主要方式，出让包括协议出让和以招标拍卖挂牌方式出让。

（三）划拨方式取得

根据《划拨用地目录》的相关规定，经有批准权的人民政府批准，电力设施用地（包括新能源发电工程电机，厢变、输电（含专用送出工程）、变电站设施，资源观测设施）可以划拨方式提供土地使用权。

根据《国务院关于促进光伏产业健康发展的若干意见》（国发〔2013〕24号），光伏发电项目使用未利用土地的，依法办理用地审批手续后，可采取划拨方式供地。所以，光伏发电项目中建设永久性建筑用地部分，依法按建设用地办理审批手续后，可以通过划拨方式取得土地。

三、有关土地知识的普及

（一）根据土地所有权分类

一种是国有入地，另一种是农民集体所有的土地。

国有土地使用权是指国有土地的使用人依法利用入地并取得收益的权利，国有土地使用权的取得方式有划2113拨、出让、出租、入股等，有偿取得的国有土地使用权可以依法转让、出资、抵押和继承。

农民集体土地使用权则是指农民集体土地的使用人依法利用入地并取得收益的权利。

根据《中华人民共和国城5261镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，土地性质分五类:

商业用地、综合用地、住宅用地、工业用地和其他用地。

在我国，土地使用权的主体广泛，国家机关4102、企事业单位、农民集体和公民个人，以及三资企业，凡具备法定1653条件者，依照法定程序都可以取得土地使用权，成为土地使用权的主体。

（二）根据土地用途分类

根据土地用途分为：农用地、建设用地和未利用地。农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等;建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等;未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。

（三）土地利用现状分类

中华人民共和国质量监督检验检疫总局和中国国家标准化管理委员会于8月10日联合发布《土地利用现状分类》，标志着我国土地资源分类第一次拥有了全国统一的国家标准。

《土地利用现状分类》国家标准采用一级、二级两个层次的分类体系，共分12个一级类、57个二级类。其中一级类包括：耕地、园地、林地、草地、商服用地、工矿仓储用地、住宅用地、公共管理与公共服务用地、特殊用地、交通运输用地、水域及水利设施用地、其他土地。